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起訴階段退回補充偵查程序運行情況調查
時間:2016-03-11  作者:天津市河東區人民檢察院課題組  新聞來源:  【字號: | |
起訴階段退回補充偵查程序運行情況調查

天津市河東區人民檢察院課題組

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  退回補充偵查作為檢察機關行使偵查監督權的一種形式,其合理性與存在的價值均值得肯定,但在實際運行過程中卻存在一定問題。本文以T市某區人民檢察院的數據為樣本,對退回補充偵查問題進行實證分析,嘗試找出其中存在的問題與原因,并有針對性地提出規制性建議,以期對審查起訴階段的退回補充偵查制度在實踐中的完善有所裨益。

  一、審查起訴階段退回補充偵查程序運行情況分析

  審查起訴階段退回補充偵查程序主要指檢察機關在審查起訴階段,將認為事實不清、證據不足,不符合起訴標準的案件退回偵查機關進行補充偵查的訴訟活動。我國《刑事訴訟法》規定,檢察機關對于需要補充偵查的案件,既可以退回公安機關補充偵查,也可以自行偵查。

  為全面了解審查起訴階段退回補充偵查運行的實際情況,我們對T市某區檢察院公訴部門2010年到2014上半年退回補充偵查的全部案件進行了統計,對一些具有指向意義的數據進行了系統分析,嘗試通過這些指標或指標組合來客觀反映退回補充偵查的情況及其背后的問題。2010年至2014年上半年該區檢察院一退的案件為552件,占所有受理案件的30%。一退案件中又有36.8%的案件進行了二退,占全年受案總數的11.1%。

  從退查案件所涉罪名來看,主要集中在詐騙類、故意傷害、聚眾斗毆、盜竊等較為常見且在某些要件認定上容易出現困難的案件上,在我們統計的樣本中,傷害類(含故意傷害和聚眾斗毆)占22.1%、詐騙類占20.2%、盜竊占9.6%。

  在所有的補查案件中,絕大多數案件補查效率偏低,在我們統計的數據中,補查時限超過20天的案件約占所有退查案件的85%。與此相對的是補查效果并不理想,僅有不到一半的退查案件的退查提綱項目得到實質性解決,接近三成的退查案件沒有任何新的證據得到補充。

  二、審查起訴階段退回補充偵查程序運行中存在的問題

  (一)表層問題

  1、退回補充偵查率過高。退回補充偵查程序彌補了人類在訴訟過程中還原能力與理性的不足。那么,作為刑事訴訟過程中的非常態事件,退回補充偵查應該占全部案件一個比較低的比例,但從實際來看,高達30%的退回補充偵查率嚴重超出了合理性,嚴重影響了其價值的正常實現。

  2、偵查機關補查效率和質量偏低。統計中,我們對與偵查機關補查效率和質量有一定指向的數據進行了關注,比如一定程度上能夠反映偵查機關補查效率的實際補查用時,一定程度上能反映補查質量的補查報告中新增證據材料份數(不含偵查機關的情況說明)、退查提綱項目數量得到實質解決(偵查機關出具的情況說明除外)的比例等。從我們統計的樣本來看,實際補查用足30天的案件高達60%,超過25天的案件達77%,20天以內補查完畢的僅有14.9%。退查提綱項目得到實質解決(排除偵查機關以情況說明敷衍)的比例超過50%的僅占全部統計案件的43%,27.9%的退查案件沒有任何實質補查內容。當然,這與部分退查提綱內容不夠明晰、補查必要性不高、操作性差,機關間缺乏交流溝通也有一定關系。

  3、檢察機關自行補充偵查率低。《刑事訴訟法》賦予了檢察機關對自行補查權,但是我們閱卷的過程中,發現為數不少的退查案件補查內容非常簡單,比如要求公安機關核實被害人陳述中的某項內容,辦案人員完全可以通過自行補查解決,沒必要將案件退回公安機關延誤時日。盡管實踐中一些地方采取了一些措施鼓勵檢察機關自行補充偵查,但是就目前的情況來看,檢察機關仍不樂于行使這項法律賦予的權力,能退則退。

  (二)深層次問題

  從價值角度看,退回補充偵查制度作為檢察機關對偵查活動進行監督的一種方式,其產生與運用是公正與效率之間進行價值博弈與平衡的結果。在調研過程中,我們了解到有相當部分的退查是偵查人員與公訴人員相互“借時間”,甚至有些被用來給對方點“顏色”看看。而以這些籍口退查的行為遠遠悖離了制度設計價值,其功能發生了異化。

  1、利用退查程序相互“借時間”。我們分別考察了退查距審查起訴期限尚余時間、補查情況、處理結果、審判程序、審判結果等內容。 嘗試通過這些指標的組合說明問題。在對案件退查時審查期限剩余情況進行統計時我們發現在剩余0天時才退查的案件占到全部案件的38%,剩余3天以下的案件占全部退查案件的77.9%,而退查時審查期限尚余10天以上的案件僅占9%。雖然單憑該數據很難說明這些退查案件的“借時間”嫌疑,但不容否認的是,在審查期限到期日退查的案件“借時間”嫌疑要遠遠高于審查期限還剩20天以上的退查案件。另外,在這些案件中退查提綱內容50%以上得到實質解決的案件僅有43%,與補查質量低相反的是退查后的起訴率卻達到了93.8%,63.2%的案件被法院適用了簡易程序或普通程序簡化審,且幾乎100%得到有罪判決。

  2、檢警雙方相互“給顏色”。偵查機關對檢察機關的退回補充偵查往往比較反感,存在抵觸情緒。在我們統計的樣本中,退查提綱項目實質解決率超過50%的案件僅有43%,高達27.9%的案件沒有任何實質內容,多為“無法查實”之類的搪塞之語。而公訴人員則認為公安機關的偵查人員證據意識不強,在案件現場沒有及時固定證據,造成案件補充證據困難。盡管明知公安機關不會補查來新的證據,公訴人員仍然該退則退,通過退查表明自己對案件證據情況的態度。對于退而不查的情況,有的公訴人員會進行內容相同的二次退查,在我們抽取的案件中,二次退查與一次退查有相同內容的案件占所有二退案件的將近七成,可能存在雙方“斗氣”的因素。

  三、存在問題的原因分析

  (一)制度緣由

  1、啟動條件及標準不明確。新《刑事訴訟法》關于退查條件只有“需要退回補充偵查”的規定,新《高檢規則》將其進一步細化為“犯罪事實不清、證據不足或者遺漏罪行、遺漏同案犯罪嫌疑人等情形”。在刑事訴訟過程中,各方對“事實不清,證據不足”的標準理解不一,難以把握。這從源頭上導致了退查的恣意以及檢警關系的沖突。

  2、啟動程序不規范。退回補充偵查的批準程序《刑事訴訟法》與《高檢規則》均沒有進行規定。司法實踐中,自審查起訴部門實行主訴檢察官辦案責任制以來,退回補充偵查由主訴檢察官簽字即可,無須再經檢察長批準。而同樣可能降低訴訟效率的延長辦案期限則需由檢察長批準。與延長辦案期限相比,退回補充偵查涉及與外部機關(公安機關)的關系,且一次退查最長可延誤兩個月的時間,但法律對其啟動程序的規定卻不如延長辦案期限嚴格,確實令人費解。

  3、運行缺少監督機制。退回補充偵查的運行無論現行法律規定,還是司法實踐均處于完全不受監督的境況。如實踐中退查后部分偵查人員不認真履行職責,退而不查,敷衍塞責,造成案件補查質量不高,補查超期嚴重,甚至有的懸案不報,退回后再無音信等情況均無從監督。對這些情況由于沒有相應的監督機制或案件跟蹤機制,公訴人員亦無計可施,只能任其發展。而且檢察機關自身的退回補充偵查決定除自身沒有嚴格的啟動規定外,亦無相應的外部監督機制予以制約。

  (二)利益緣由

  1、各機關考評機制的存在與影響。毫無疑問,在我國目前的刑事訴訟的運行中,各機關的考評機制對訴訟工作的影響已經遠遠超越了刑事訴訟法本身。在我們統計的案件中,每年12月份退查的案件數明顯高于其他月份,甚至可達到最低月份的十幾倍。究其原因是每年12月25日是年度考核的截止日,在這之前退回公安機關的案件不算在檢察機關本年度未結案件數之內,檢察機關在考核關鍵時刻何樂而不退呢?

  2、檢警不同的利益訴求。從偵訴模式角度來講,我國的檢警關系基本上屬于偵訴分離模式。 檢察機關的起訴部門對公安機關的偵查活動既沒有指揮權又沒有偵查活動中的監督權,僅對偵查有事后監督權,二者分工大于合作,分別擁有各自不同的考評標準和利益生態。因此,在從偵查到起訴的過程中,二者難免出現利益不統一的情形。另外,在刑事訴訟下游的審判階段,控辯雙方的對抗性日益增強,這就使得控訴活動朝著更為精密化的方向發展,這便與目前仍相對粗陋的偵查活動之間形成了矛盾。

  (三)意識緣由

  1、部分辦案人員人權意識淡薄。我國刑事偵查長期受工具論的影響,將刑事訴訟視為懲罰犯罪的工具與手段。在我們統計的所有退查案件中,嫌疑人被逮捕羈押的達56%。如果退查程序對案件的公正處理毫無增益,那顯然會對這部分人的自由產生了一定的侵害。這種傳統意識長期影響著我國部分辦案人員,其轉變卻需要漫長的歷史時期。

  2、部分辦案人員法律思維素養偏低。法律思維是指法律人在從事法律職業過程中按照法律邏輯來思考、分析、解決問題的思考方式。在偵查過程中,部分偵查人員法律思維素養偏低,證據意識不強,重破案,輕證據,沒有及時固定證據,造成了案件證據不足,訴訟難度增加,從源頭上提高了退回補充偵查的蓋然性。這樣的問題同樣出在檢察機關自行補充偵查上,對一些補查內容相對簡單的案件也進入退查程序,罔顧程序效率的降低對案件及嫌疑人權利的影響。

  四、規范審查起訴階段退回補充偵查程序的基本建議

  我們發現,退回補充偵查程序存在的各種問題,并不是這一制度本身的問題,而是這一制度運作過程中因各種原因異化后所造成的。這些問題既有立法上的原因,也有制度在現實運作中因執法者意識、素質、能力,以及各機關間、執法者因利益之爭等因素引起的。

  (一)立法層面:完善具體運作機制

  1.規范啟動標準

  現有立法對退回補充偵查程序的標準規定為“犯罪事實不清、證據不足”或者有“遺漏罪行、遺漏同案犯”,但在實踐操作中卻讓辦案人員難以把握。當務之急是出臺《證據法》,通過《證據法》對提起公訴的證據標準進行進一步的明確,增強審查起訴階段檢察官對于起訴、退查標準把握的確定性,也對退回補充偵查程序啟動的隨意性進行一定的限制。但考慮到案件事實的錯綜復雜性,在條文設計上也不宜過細,在考慮標準確定性的同時應當為案件具體承辦檢察官留出自由心證空間。

  至于如何進行類型化的規范,本文認為首先應明確不得退回補充偵查的類型,剩下的情形在完善決定審批機制的基礎上,結合案件起訴證據標準,由辦案人自由裁量。(1)無退查可行性的。如偵查機關或機構已經在卷中明確說明某物證已滅失,某證人或被害人已無法聯系到案等情況,再予以退查也無法實現預期偵查目的。(2)不適于退查的。主要是指偵查機關或機構存在違法取證或案件辦理存在程序瑕疵,尤其是刑訊逼供等嚴重侵害嫌疑人權益的情形,這種情況下如果退回補充偵查,實際上是讓“犯錯者自己去糾正錯誤”。(3)退查無經濟性的。在此次研究中,我們翻閱了大批案卷,發現退查提綱中有不少是存在文書、程序輕微瑕疵或因找不到被害人無法核實被害人陳述、無法聽取被害人意見而退回偵查機關或機構重新偵查,甚至有諸如證據卷編號存在錯誤等退查原因。上述退查情形不僅違背制度設計初衷,還浪費大量寶貴的司法資源,有違經濟性和比例原則。

  2.規范運行程序

  (1)嚴格審查批準決定程序。當前退回補充偵查發生過頻,非常態制度呈現常態運行,很重要的一個原因就在于退查的啟動相對于延長審查起訴期限更顯容易,一般經公訴部門負責人或主訴檢察官批準即可啟動。因此,退回補充偵查也應參考延長審查起訴期限的相關規定,由案件承辦人提出,經過主訴檢察官或部門負責人審核,最終由主管檢察長批準決定方可啟動。

  (2)規范退查提綱的制作。當前實踐中退查提綱沒有統一的制式要求,使得退查提綱因制作者語言表達習慣、法律與案件認識差異的不同而呈現出極大的差異性和隨意性。退查提綱除用語規范、條理清晰外,應具備以下四個方面的內容:第一,退回補充偵查的方向;第二,逐一說明需要補充偵查的事實、證據以及該證據的證明目的;第三,結合案件性質和犯罪構成要件厘清退補事項的邏輯結構并詳細說明補偵細節;第四,退回補充偵查中需要的問題。 這實際上是在強化退查提綱的說理性,使得偵查機關更易于接受。如果檢察機關在退查時能做到以上要求,一方面可增強退查提綱的可操作性,另一方面也會使退查更容易讓各方接受,更易明白退查制度的內在價值。

  (3)增加聽取利害關系人及辯護人或訴訟代理人意見的相關條款。通過聽取意見,明確其訴求,以及賦予其一定的協商、選擇權,是退回補充偵查制度可以努力完善的一個方向。就目前來說,增加聽取意見的條款,對于緩減雙方對立情緒,更好地查清案件事實,盡快地完結案件程序具有十分重要的意義。

  (4)設置退查爭議處理程序。應賦予偵查機關或機構對檢察機關公訴部門退查決定的異議權。偵查機關或機構提出異議后,檢察機關案件管理部門應及時介入,或指定其他主訴檢察官或自行進行復核,復核后報由主管檢察長決定,異議期間不停止案件的補充偵查。

  3.增加偵查機關或機構負有協作偵查義務的硬性規定

  在退查率過高、自行補充率偏低的諸多原因中,除相關人員主觀方面的原因外,還需要正視檢察機關能力、設備、資金、人員、手段等方面的不足,使得即使要求檢察機關提高自行補查率,也將因為諸多限制而達不到查清案件事實的要求。再加之檢察官的文官屬性,過多地涉及到偵查環節,行使偵查職責,與其定位屬性均不相符。因此,應當在立法中增加偵查機關或機構負有配合檢察機關協查義務的硬性規定,使得檢察機關能夠有效指揮偵查機關或機構所掌握的資源、手段,在不影響效率的情況下,保證案件事實的及時、順利查清。

  (二)實踐層面:完善各項工作機制理順各方關系

  1、建立監督制約與溝通協調工作機制

  在當下公檢法“分工合作、相互制約、相互監督”的分工格局中,缺少一個能夠具體運作,較易啟動,易被評價,諸如內部考評性質的監督制約機制。在這方面,北京市公安局已經作出了一定嘗試,由專人研究檢察機關第一次退補提綱所列內容,發現確屬原偵查應當完成而沒有完成或偵查過程中不應該出現的情況,扣減該案偵查人員辦案分數的一部分;如果第二次退補還出現上述問題,就進一步加大扣分比例。 應加大公訴部門同偵查機關或機構協商的力度,盡可能依據類型化案件實行客觀化評價,為公檢法三機關對案件事實認定、證據要求、法律適用方面統一認識提供基礎,減少因認識差異產生不必要的退回補充偵查。

  2、建立科學合理的訴訟考核評價機制

  隨著考核評價機制在實踐中相關問題的暴露和相關研究的跟進,訴訟考核評價機制的各制定機關也在不斷修改、調整,日益朝科學化、合理化的方向邁進。如取消了對不起訴率的限制,在有的考評機制中,還規定了“絕對不起訴,或應當絕對不起訴且退查后偵查機關不再移送審查起訴的,每人加1分,累計加分不超過5分”,這一規定實際上就是鼓勵公訴部門采用不起訴的方式增加案件的出口。通過考核標準這根“指揮棒”的合理化來完善退回補充偵查機制無疑是當下見效最快的途徑。

  3、嚴格落實羈押必要性審查機制

  增加羈押必要性審查的相關規定是新修改的《刑事訴訟法》的一個亮點部分,但因規定過于籠統,且沒有強制約束力,各地的實踐效果并不佳。可以通過檢察機關案件管理部門等案件質量監督管理機構進行羈押必要性審查,增加公訴辦案人啟動退查程序的考量因素,減少對嫌疑人權益的侵犯。

  (三)主觀層面:轉變偵查人員的思維方式

  一項原本用來以適當犧牲效率為代價,實現對案件事實最大限度還原和實體正義追求的制度設計,卻為何在現實運作中一定程度上偏離了原有的價值追求,甚至變異為既無法實現對嫌疑人權益的保障、案件事實的盡可能還原和查清,又犧牲了效率,讓嫌疑人的“待罪之身”幾乎無價值地得到延長。 盡管實踐中退查程序存在上文中闡述的若干問題,但這并不能影響和動搖這一制度的內在價值。在效率與正義之間,對于能夠影響人之自由甚至生命而言的刑事制度而言,犧牲效率選擇正義,甚至一定程度犧牲嫌疑人特定時間段的權益都是值得的。不應為追求所謂“及時的正義”而放縱犯罪,抑或為追求“效率”而辦理出“問題案件”。

  因此,對于審查起訴階段的退回補充偵查,無論是該制度的有權制定者、修改者,還是具體研究者、執行者和相關利害當事人,或者暫時的無關者, 應正視這一制度在刑事訴訟程序中不可替代的固有的價值,從立法、實踐和主觀等各個層面加以健全完善,不應因為該制度暫時所呈現的諸多問題而“因噎廢食”。

  (作者單位:河東區人民檢察院)

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